京沈高铁邻避困境

　　“京沈高铁，到底还从不从我家门口经过？”2012年的最后一天，纠结于此问题的朝阳区数万居民，仍然没有等来北京市规划委的明确答复。

　　一个月前的2012年11月29日上午10点，京沈高铁北京城区段拟建线路两侧数百居民，聚集到北京市规划委门前，高呼“领导下来”。当天上午，北京市规划委副主任周楠森与居民代表进行了两个小时的会谈，他最终面对媒体和居民称，京沈高铁相关方案，一个月之内一定给予明确答复。

　　从2009年3月至今的三年多时间里，因为担忧京沈高铁开通后的噪音、振动和磁辐射问题，上述沿线居民一直在开展他们的维权行动。他们已两次阻止该高速线路的环境评价报告获得通过，而新近数次大规模街头抗议，又给正在进行的第三次环评蒙上阴影。

　　在另一方面，就连这些参与抗议的居民们也承认京沈高铁对于构建中国高速铁路网的重要性。作为（北）京哈（尔滨）高铁线的重要组成部分，长700余公里、造价达1200多亿元的京沈高铁是中国“四纵四横”高速铁路干线网中惟一还没开建的纵线，而至今没有开建的原因，就是上述居民在北京展开的长期抵制。

　　矛盾显而易见，在常住人口已超2000万人的北京，京沈高铁无论选择什么线路，要想到达终点北京站，都要穿过密集的居民区。现方案是沿着有百年历史的京包线穿过城区，但其城区段沿线两侧各200余米范围内，分布有30多个居民小区、14所学校，涉及数万居民。

　　不少居民认为，与当前每天只缓慢通过六七趟货车相比，未来每天多达120多趟高速列车会带来更大噪音和振动，他们的身体也可能遭受不确定的电磁损害。抗议于是发生。

　　为了让京沈高铁尽快开工，铁道部门和北京市官方一再推出较严格的降噪减震方案，并承诺高速列车进入城区敏感地段时，速度由每小时250公里以上降至每小时80公里。但官民之间仍无法达成妥协。

　　旷日持久的京沈高铁事件，无疑是中国又一起重大环境邻避运动。以“要求有负面效应的公共利益项目别建在自家后院”为特征的邻避事件，近年在中国呈多发态势，是群体性事件的重要来源。政府至今仍然未拿出解决此类问题的长期之策。

　　高铁要来了

　　在不了解情况的外界看来，上述居民或许过于敏感，因为该事的实质无非是将原有的铁路改建成高铁而已。不少网民在网络上反问称，能接受原来的铁路噪音，为何不能接受采取了降速隔音措施的高速铁路？

　　事实并非如此简单。上述30余个小区大多数在2000年以后新建，而14所学校也多为小区内配建学校（大多数为幼儿园，小部分为小学）。从时间顺序上看，30余个小区建设、居民入住在前，高速铁路规划在后。

　　附近多位居民证实，现有此段京包铁路主要承担货运功能，每天有六七趟货运火车缓缓通过。维权居民称，部分小区和学校即便是现状之下，噪音也较为严重，但由于先有铁路后有小区，对于当前火车噪音和其他环境噪音，沿线居民普遍表示可以接受。

　　维权居民代表认为，如果现有铁路改建为高铁，按照国家相关规划，每天将可能有60余对、120多趟高速列车呼啸而过，与现状有天壤之别。

　　西南交通大学空气动力研究所所长雷波告诉说，高速列车在运行过程中，除了传统的机械噪音以外，机车车体与空气之间还会因摩擦产生气动噪音，当列车时速超过每小时300公里，气动噪音肯定比机械噪音大。雷波赞同官方城区降速的决策，认为此举会将气动噪音和机械噪音大为降低。

　　居民担心的另一问题是电磁辐射。高速列车会不会对人体带来电磁辐射危害？科学界对此并无确认的证据。1996年，世界卫生组织就建立了“国家电磁场计划”，调查与电磁场相关的潜在健康风险。十年的研究结果显示，“对于公众通常遇到的极低频电场水平，不存在实际健康问题”。多位学者证实，高速铁路的供电系统所发出的电磁辐射频率，正属于极低频电磁场。

　　但尴尬之处在于，现有科学研究也不能确认电磁辐射一定不会带来健康问题。由于科学上存在的不确定性，居民中的“电磁人身损害说”极有市场。

　　此外，部分居民还担心高铁经过会引发楼房振动，影响他们的日常生活。

　　由于噪音增加和电磁辐射等问题存在不确定性，京沈高速通过的消息已影响到了沿线房价。买者对此区域心存疑虑，卖者不得不为此折价。但根据环评报告书中的相关说明，房屋贬值并不属于环评范围。

　　对于京沈高速的抗议，国美第一城小区业主程女士的一句话颇具代表性—“千条路万条路，为什么一定要从我们小区门口过？”

　　京沈的烦恼

　　2012年12月26日，京广高铁正式开通运行。在此之前京沪高铁已通行近两年，沪深铁路则已基本建成，预计2013年通车。至此，中国高速铁路四条纵线中的其他三条都通车或接近建成，只有京沈高铁还未开建。

　　《新建北京至沈阳铁路客运专线环境影响报告书简本》（下称环评报告简本）曾提到三个备选方案，前两个方案是采用改造既有京包线的方式建设，另外一个方案是新建铁路经通州进入北京站。2009年，北京市规划委致函明确提出，方案I即“沿京承高速公路经星火、密云至兴隆方案”具有环境合理性。

　　北京市规划委当时表示，从环境影响角度，沿既有通道比新建廊道对环境的影响要小。

　　事实上，在发达国家，高速铁路也有在城区穿过密集的居民小区的先例。例如著名的日本新干线，其在东京城区两侧的200米范围内，也分布有不少居民小区。但新干线运营方通过新干线进城降速、采取严格的噪音屏蔽措施等，最终实现了与居民和平共处。

　　与日本在数十年前修建新干线的境遇不同，中国近年才启动的高铁建设，大多遭遇了沿线居民的强烈反对。最早开建的京沪高铁在上海段，就曾引发严重的居民抵制事件，京沈高铁并没能幸免。

　　2009年3月，京沈高铁的环境评价进行了第一次公示。在仅有一页纸的公示内，对工程概况的介绍只有两句话，对方案的具体情况则只字未提。彼时，位于姚家园铁路桥东北角的金隅凤麟州小区的众多业主，以星火站建设侵占小区绿地为由进行抗争，成功阻止了第一次环评的通过。

　　2010年该项目筹备组再次向国家环保部提交第二次环评报告，此次报告将星火车站南移600米，以避开金隅凤麟州小区的绿地。但车站的东墙紧紧靠在了小区外墙，为此金隅凤麟州小区业主再次提出申诉。此间发生了温州“7·23”事故、铁道部原部长刘志军下马事件，随后环保部再次拒绝了环评报告。

　　2012年11月19日，环保部在其网站公布了环评报告简本，这是中国有高铁以来公布的第一份详细环评报告。

　　如果现有环评通过，四年之后沿线居民窗外的场景将会是四道铁轨之上，罩着半透明像倒扣的铝饭盒一样的封闭式结构声屏障，声屏障外侧紧挨的是一排3米多高的树木，高速列车以每小时80公里的速度在铁轨上穿行。

　　民众的反对，这次来得比前两次环评还要激烈。

　　对抗式沟通

　　在评价京沈高铁邻避事件时，中国知名环保组织公众环境研究中心主任马军认为，中国借鉴西方的环评制度已有30多年历史，最大的问题是拿过来人家环评制度的一个部分，就是技术论证，却一直没有能够把另一重要部分—利益方参与也借鉴过来。

　　在马军看来，由于利益方参与或者说公众参与不充分，中国近年的重大建设项目常发生邻避运动，而邻避运动实际上也是各相关利益方参与决策的一种方式，只不过这是最差的沟通方式—对抗。

　　发现，对于修建高铁这样事关切身利害的大事，除较早参与抗争的金隅凤麟州等少数小区，其余多数小区居民是在2012年11月第三次环评开始公示后经人提醒才知晓。

　　2012年7月，环评单位铁道第三勘察设计院集团有限公司（下称铁三院）在沿线小区的居民调查唤起了第一批警觉的居民。据抗议居民提供的相关资料，2012年8月，以卡布奇诺、梵谷水郡、滨河一号为主的附近六个小区数十位业主开始维权之路。

　　部分业主代表先后找到居委会、区政府反映问题，最终租车去位于天津的铁三院申诉，要求改变京沈高铁的走向。铁三院领导曾对他们表示“愿意听取民众的意见”。

　　然而，三个月之后的2012年11月19日，环评报告简本却激起居民更大的愤怒。该简本中表示：京沈高铁北京枢纽沿线公众有“94.82%的人对铁路建设表示支持或者非常支持”。接受采访的多位抗议居民表示，他们对这次公众调查根本毫不知情，他们是“又一次被代表了”。

　　上述“高支持率”，最终成为引爆居民最激烈抗议的导火索。铁道部“自己给自己环评”的事实也为居民诟病，铁三院正是铁道部的下属单位。

　　2012年11月中下旬，沿线居民通过微博、博客、论坛和QQ群等互相联络，国美第一城、华纺易城、润枫水尚、罗马嘉园、晨光家园和炫特区等小区众多居民加入维权行列，一个号召理性维权的业主代表维权组织也产生了。

　　2012年11月21日，50多位业主代表到国家环保部申诉，表达对环评报告的不满。环保部环评司相关负责人听取了他们的意见。

　　此时，京城媒体开始广为报道此事。芳青苑、天天朝阳、中水家园、朝阳捷座、石佛营小区、外文书店小区和十里堡小区的大量居民，加入维权队伍。

　　11月29日，就在环保部即将结束公示的前一天，沿线近300名居民组织到北京规划委申诉，于是出现本文开头一幕。

　　12月9日下午2点，来自20多个小区的数百名居民聚集在朝阳区罗马嘉园小区南门，这场名为“晒太阳”的抗议活动持续了近两个小时。在现场看到，不少居民手举“反对‘被同意’”“反对高铁经过家门口”等标语，齐声高喊“高铁改线”。

　　值得一提的是，在这场连续的邻避运动中，国家和北京相关政府部门采取了理性面对的态度，较为友好地接待了抗议居民代表并及时承诺慎重考虑方案、不通过环评绝不开工等，有效避免了事态进一步升级。

　　出路仍纠结

　　虽然北京市规划委未在一月承诺期内给出明确答复，但一位维权居民代表告诉说，在2012年12月28日前后，北京市规划委信访办一位负责人曾在电话中表达了四点意见：一是“目前政府非常重视（京沈高铁）这件事情，还在积极做协调工作”；二是“目前确实全线没有开工”；三是政府“考虑了各种优化方案，包括30米之内的拆迁问题”；四是“改线也是优化的一种”。

　　最终解决方案虽不明确，但有环境界人士认为此事无非有三种结局。

　　第一种是迁线。鉴于国内近年邻避事件中事情闹大政府就让步的现实，相关人士表示这种可能性是较大的。但是此种作法可能将是另一场邻避运动的开始，因为新线还是会穿过其他居民区。

　　第二种是不迁线但进行措施优化。这种作法是实施更严格、造价更高的防噪减震措施。

　　第三种是工程法，废弃地上方案，让京沈高铁城区段改走地下。工程学界曾有多名学者探讨过此方案。该方案在技术上并无难点，优点是环境问题上阻力较小，缺点是造价将高出数倍。

　　业界认为，因为造价过高，第三种方案可能性最小，而第一种、第二种皆有可能，或者两种结合也未可知。

　　采访发现，迄今为止，中国针对高铁建设的环境规范并没有出台。以噪音标准为例，现有高铁的噪声标准所沿用的是1988年颁布的GB10070-88《城市区域环境振动标准》，标准中对铁路干线两侧的限制规定是上世纪80年代根据普通速度的铁路制定的。早在2006年，中国铁道科学研究院环保所专家焦大华就指出，此标准没有考虑高速铁路的特点，不适合评价高速铁路。

　　　对于高铁与居民区的法定距离，更是没有明确说法。在京沪高铁的修建中，因为居民抗议，最终对两侧30米内的9769户居民实施了拆迁，但这仅是个案，在京沈高铁中，并未沿用同样作法。中国对于高速铁路30米以外、200米以内居民住宅该怎么对待，更是缺乏相关规范。

　　环保部环境影响评价研究中心主任王亚男说：“如果设计规范或者环保方面有这样的标准，（京沈高铁）就好操作了，问题是现在没有相应的标准，只是某个个例单独操作，这样就容易出现一个斗争的过程，结果怎样往往取决于谁更强势。”